Lima, 14 marzo 2024  l Abogada Rosario Padilla    l    Descargue PDF con el artículo completo

La dación del Decreto Legislativo Nº 1607 ha significado un duro golpe al proceso de formalización minera y en particular al estrato de la minería de pequeña escala que integra a los pequeños productores mineros y los productores mineros artesanales.

En todo el proceso de formalización minera se ha tratado de desvincular el proceso de las actitudes de criminalización de la actividad minera informal, partiendo de premisas de que necesariamente está asociada a otros delitos y/o se sirve de estos, como el del lavado de activos, evasión tributaria, trata de personas, trabajo forzado infantil, etc.

El proceso de re-identificación del valor de la pequeña minería y la minería artesanal en la economía local y dado su volumen, en la economía nacional, ha ido incorporando el rol del Estado frente a este estrato minero y el cómo puede en su rol de administrador soberano del aprovechamiento de los recursos naturales, en nombre de la Nación.

Por ello, para apreciar el efecto negativo que trae la norma en comento, es necesario revisar los aspectos relevantes en el tiempo que marcaron y dieron viabilidad a una actividad que en la mayoría del territorio nacional es comunal, familiar y de emprendimiento.

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El Reconocimiento de la Minería de Pequeña Escala

- El 24 de enero de 2002, se promulgó la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, Ley Nº 27651, con el objeto de introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y mineros artesanales, para viabilizar la formalización, promoción y desarrollo de dichas actividades.

- La Ley define el ámbito de su aplicación y establece1 que la minería artesanal es una actividad de subsistencia que se sustenta en la utilización intensiva de mano de obra que la convierte en una gran fuente de generación de empleo y de beneficios colaterales productivos en las áreas de influencia de sus operaciones, que generalmente son las más apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo, por lo que resulta necesario establecer una legislación especial sobre la materia.

- Asimismo, la pequeña minería es la actividad minera ejercida a pequeña escala, dentro de los límites de extensión y capacidad instalada de producción y/o beneficio establecidos en la Ley General de Minería, brindándole un régimen promocional con el fin de fortalecer su desarrollo a nivel nacional, con el consiguiente empleo de mano de obra local y mejora de las condiciones de vida de las poblaciones aledañas.

- A partir de la dación de esta Ley se modifica el enfoque y el rol del Estado en relación a la minería de pequeña escala, ya que modifica el Numeral III del Título Preliminar de la Ley General de Minería, estableciendo que “El Estado protege y promueve la pequeña minería y la minería artesanal, así como la mediana minería, y promueve la gran minería.” Es de todos conocido que el Estado promueve las inversiones, trata de otorgarle un clima para la inversión en el cual el riesgo no se acreciente por inconsistencias regulatorias, celeridad procesal o conflictividad.

- Pero la Ley, no solo es mandatoria en cuanto a la promoción de la gran minería, en lo referido a la pequeña minería y minería artesanal la Ley establece la obligación del Estado de, además de promoverla, PROTEGERLA.

- La ley de 2002, marcó un hito, para que toda la regulación que se iría creando, debería estar en la dirección de la protección y promoción por parte del Estado a estas actividades, por lo cual, todo el régimen de formalización debería estar construido con la finalidad de lograr la formalización de las mismas y sobre todo teniendo en cuenta el rol multiplicador de la economía local y regional que la propia Ley le reconoce a los mineros artesanales y a los pequeños productores mineros.

- Es por ello que la Ley Nº 276521, estableció además diversos beneficios y facilidades para este estrato minero, tales como menor pago por derecho de vigencia y penalidad, procedimientos céleres y con requisitos específicos teniendo en cuenta la envergadura de las operaciones, etc.

- La Ley estableció que el Ministerio de Energía y Minas, a través de sus órganos y organismos públicos descentralizados del sector, elaborará un Plan de Desarrollo de la Minería Artesanal que debía comprender las siguientes condiciones:

1. En áreas mineras catastradas de propiedad del Estado, el MINEM promoverá y facilitará el otorgamiento del derecho minero a los mineros artesanales que se encuentren realizando explotación minera en dichas áreas.

2. En áreas mineras catastradas tituladas en favor de mineros formales, el MINEM asumirá un rol de intermediario para facilitar e impulsar la adopción de los mecanismos para lograr el acuerdo de explotación, con condiciones aceptables para ambas partes en toda el área titulada o en parte de ella.

− De otro lado la Ley estableció la obligación del INGEMMET de formular un Plan de apoyo a la Pequeña Minería, relacionado con análisis de muestras y promoción de los proyectos mineros presentados por los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales, debiendo establecer dentro de este Plan, un tratamiento especial en la fijación de los montos de los pagos correspondientes que deban realizar los beneficiarios de los mismos. Lamentablemente dicho organismo solo se limitó a interpretar el apoyo a este estrato minero, como una mera reducción de precios de sus servicios.

− La Ley Nº 27651 estableció como requisito previo, la suscripción del Contrato o Acuerdo de Explotación para acceder a otros beneficios, como el acompañamiento y labor tutelar del Ministerio de Energía y Minas en la consolidación empresarial del minero, capacitación tecnológica, facilitar contactos con proveedores y/o clientes potenciales y asesorías.

− Sin embargo, en el año 2008, con la dación del Decreto Legislativo Nº 1040, se modificó dicho aspecto de la Ley y se estableció que los Gobiernos Regionales a través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas, deben propiciar la formalización del acuerdo o contrato de explotación entre el productor minero artesanal y el titular del derecho minero y les otorga una función tutelar con respecto a los productores mineros artesanales en:

*Capacitación tecnológica operativa y de administración, pudiendo gestionar la suscripción de convenios de colaboración con las Universidades y otras Instituciones que brinden apoyo en la formación de los productores mineros artesanales.

*Orientación al productor minero artesanal respecto de sus derechos y obligaciones y adecuados, sean estos locales o externos, facilitar información que permita al minero acceder a los insumos de producción que son materia de control especial por parte del Estado y finalmente, asesorar en la identificación de fuentes de financiamiento y de comercialización.

− Es decir, todo lo que debía realizar el Ministerio de Energía y Minas y sus organismos adscritos, desde el año 2002, luego de seis años y sin haber implementado alguna de las funciones establecidas en la Ley Nº 27651, se trasladaron dichas funciones a los gobiernos regionales, limitando la participación del organismo rector, Ministerio de Energía y Minas, a un rol de mero apoyo y/ o colaboración a los Gobiernos Regionales, en las acciones de promoción, mediación, fortalecimiento y consolidación de la pequeña minería y minería artesanal, mediante la suscripción de Convenios supeditados a la disponibilidad presupuestal, entendiéndose con dicha precisión que el apoyo sería meramente de recursos presupuestales.

Intentos de Regulación coherente con la Ley General de Minería y la Ley Nº 27651

− En el año 2010 por Decreto Supremo Nº 045-2010-PCM, se conformó la Comisión Técnica Multisectorial, con el fin de proponer medidas acordes a la formalización y promoción de la minería de pequeña escala. En ese objetivo, mediante el Decreto Supremo Nº 013-2011-EM se aprobó el Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal.

− En dicho Plan se aplicó una visión concordada con los nuevos objetivos establecidos por la Ley Nº 27651, con un enfoque de cadena de valor en la cual se incluyan tanto a los mineros artesanales informales como a las plantas de tratamiento, y otros proveedores de insumos, bienes y servicios que contribuyen al desarrollo de esta actividad. “El objetivo del Plan es formalizar la actividad minera artesanal a través de la puesta en marcha de herramientas de gestión que contemplen esta actividad en sus aspectos organizativos, técnicos, legales y ambientales, así como involucrando a todos los actores de la cadena de valor” y debía aplicarse en aquellas regiones del país donde se concentra la actividad minera artesanal, como: Madre de Dios, Piura, Ica, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Apurímac, Puno, La Libertad y Cajamarca, con un horizonte de acción a 5 años.

El Plan planteó dos grandes componentes: el primero con medidas dirigidas a facilitar la formalización de la actividad minera artesanal y, el segundo, dirigido a la promoción de una actividad minera artesanal sostenible, es decir la visión lejos de ser la de criminalizar la actividad en formalización, fue la de proponer la acción integral de los diferentes sectores.

− Planteó la creación de una ventanilla única en cada jurisdicción, para facilitar los trámites de formalización, la creación de un instrumento de gestión ambiental ad hoc que permita la formalización de operaciones mineras artesanales en funcionamiento, la creación de un sistema interconectado de bases de datos con las distintas entidades que regulan o fiscalizan las diferentes actividades dentro de la cadena de valor de la minería artesanal, entre otros, inclusive el Plan propuso la aplicación de herramientas de ordenamiento territorial y la creación de programas sociales para los poblados en donde se practica la minería artesanal, entre otros, especificando las responsabilidades de las entidades públicas, para facilitar el proceso de formalización de la minería artesanal.

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El artículo publicado es una colaboración de Rosario Padilla, Abogada graduada en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Diplomada en Finanzas y Derecho Empresarial de ESAN. Con amplia experiencia en gestión y asesoría de la Alta Dirección.

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